立法既要注重秩序感，也要考慮煙火氣

“一江一河”是上海珍貴的濱水空間資源，黃浦江兩岸45公里濱江公共空間、蘇州河中心城段42公里岸線的貫通廣受市民點(diǎn)贊。不過，市民們也有不少困惑：在黃浦段濱江不允許遛狗、燒烤、放風(fēng)箏、釣魚；在寶山段濱江，燒烤是招牌；到了徐匯段濱江，則劃了遛狗區(qū)。

“一江一河”濱水空間要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，需要法治保障。類似能否垂釣、遛狗等困惑，如何在立法上加以明確？今年上海兩會，有3份代表議案均涉及“一江一河”立法。翻閱這幾份議案，代表們也是從垂釣、遛狗等具體問題切入。在代表們看來，法規(guī)條款是用統(tǒng)一規(guī)定，還是選擇差異化的模式，需要聽取市民意見。

記者了解到，“一江一河”立法已箭在弦上。在審議這3份議案時，市人大城建環(huán)保委表示，《上海市黃浦江蘇州河沿岸公共區(qū)域管理條例（暫定名）》已被列為今年正式立法項目，下半年將提交常委會會議審議。

“一江一河”是否要禁止垂釣

“連續(xù)3年，居民對蘇州河沿岸貫通和景觀提升表示滿意，可垂釣問題卻被頻頻提起�！鳖I(lǐng)銜提交議案的市人大代表顧秀平說，他在參加聯(lián)系社區(qū)活動時，不少居民提到，由于蘇州河生態(tài)環(huán)境的改善，河中魚類多起來了，附近垂釣現(xiàn)象也多起來了。而垂釣過程中往往弄得周邊都是水，一些健身步道也滑膩不堪，經(jīng)常有健身跑步者和一些老人滑倒受傷。

顧秀平和這些居民認(rèn)為，水生態(tài)脆弱，濱河垂釣不僅影響蘇州河的生態(tài)環(huán)境，也影響了蘇州河的景觀和休閑、居住環(huán)境。他注意到，城管部門也加強(qiáng)了蘇州河沿岸垂釣的巡查力度，發(fā)現(xiàn)后及時進(jìn)行規(guī)勸，但由于沒有處罰依據(jù)，效果甚微。而垂釣上來的魚有的會拿去售賣，沒有衛(wèi)生許可，留有安全隱患。

為此，顧秀平聯(lián)名一些代表提交了一份關(guān)于“一江一河”地方立法中規(guī)范市政河道垂釣管理機(jī)關(guān)規(guī)定的議案。他建議在中心城區(qū)市政河道內(nèi)禁止垂釣，或者要求在滿足水質(zhì)情況和環(huán)境要求的前提下允許垂釣，并設(shè)立垂釣區(qū)，并明確罰則。

在進(jìn)行立法調(diào)研時，代表們也聽到了不同觀點(diǎn)。有市民表示，如果是文明垂釣，這不也正是一道美好的風(fēng)景嗎？

傍晚，在蘇州河長寧段，記者看到一位沿河獨(dú)釣的中年男子，魚竿在波光粼粼的蘇州河上劃下一道弧線。記者問了一圈周邊的散步市民，大多數(shù)人對文明垂釣者持寬容態(tài)度。有位市民說：“這難道不是蘇州河變好的一個指征嗎？”不過，也有一位老人表示，如果垂釣的人太多，可能會影響休閑風(fēng)景。

濱江遛狗各區(qū)段規(guī)定不一

除了釣魚，遛狗也成為代表關(guān)注的立法爭議之一。

市人大代表陳丹燕領(lǐng)銜提交了一份議案，她關(guān)注濱江岸線可以追溯到2017年。黃浦江45公里岸線公共空間全線貫通后，陳丹燕一有時間就去濱江沿岸轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。在一個城市更新討論會上，楊浦濱江南段公共空間貫通工程總設(shè)計師章明的一句抱怨引起了她的注意。

章明說的是一只工地狗的遭遇�！斑@只狗叫路易康康，經(jīng)常跟我去工地，包括楊浦濱江建設(shè)工地。楊浦濱江開放的那天晚上，門口立了一塊牌子，禁止寵物入內(nèi)，路易康康就不能再進(jìn)去了。我跟保安求情：這只狗在楊浦濱江建設(shè)過程中來了幾十趟，能否也讓它看看美麗的濱江？”

經(jīng)過調(diào)查，陳丹燕發(fā)現(xiàn)，不同區(qū)域濱江沿岸關(guān)于遛狗的規(guī)定各不相同。假設(shè)有人要牽著一條狗從楊浦濱江走到徐匯濱江，他會陷入一個難題：在楊浦濱江只要牽狗繩、戴嘴套就能進(jìn)入，而黃浦濱江禁止遛狗，徐匯濱江則為遛狗劃定了區(qū)域。

“一條狗的困惑”反映了相關(guān)管理缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。虹口區(qū)使用的是公園管理條例，黃浦區(qū)使用的是區(qū)濱江辦指導(dǎo)意見，徐匯區(qū)目前與市文明辦以及城建交通委浦江辦聯(lián)合開展管理模式試點(diǎn)。雖然有市濱江辦的社會秩序管理指導(dǎo)意見，但這個指導(dǎo)意見缺乏約束力。在陳丹燕看來，上海現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章尚未對“一江一河”的管理仔細(xì)梳理以形成清晰、不會沖突的執(zhí)法依據(jù)，“各區(qū)在各自的公共空間中，沿用不盡相同的法規(guī)與章程，表述混亂，無法使公眾在進(jìn)入不同的濱水區(qū)域時了解自己的義務(wù)和權(quán)利，也無法使公眾在功能不同的公共空間自覺遵守行為準(zhǔn)則�！�

如果“一江一河”立法，是該禁止還是允許遛狗呢？

立法調(diào)研中也是看法各異。有人認(rèn)為，應(yīng)該禁止遛狗，濱江的公共空間范圍有限，部分時間段內(nèi)活動人群密集，容易引發(fā)事故。還有人擔(dān)心，有些市民遛狗時不文明，比如不牽狗繩、大型犬未戴嘴套、縱容狗隨地大小便等。但也有市民認(rèn)為，濱水管理不應(yīng)該“一刀切”，比如徐匯區(qū)規(guī)定在圈定的濱江區(qū)域可以遛狗，由愛狗的志愿者進(jìn)行管理，這就比較人性化。當(dāng)然設(shè)定專門區(qū)域來遛狗，也增加了管理難度。

市人大代表許麗萍亦領(lǐng)銜提交了一份關(guān)于“一江一河”立法的議案，許麗萍非駐會委員工作室還開展了此項立法課題研究�！昂芏嗍忻裾J(rèn)為，徐匯做得很好，體現(xiàn)了公共參與和自治；而黃浦段禁止遛狗，也情有可原，由于彩色步道一旦污染就難以恢復(fù)，這影響了公共利益�！痹S麗萍說。

禁止性條款不能“一刀切”

《上海市黃浦江蘇州河沿岸公共區(qū)域管理條例（暫定名）》已被列為今年正式立法項目，下半年將提交市人大常委會會議審議。

“一江一河”立法是做統(tǒng)一規(guī)定，還是差異立法？在立法研討中，很多專家表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)：黃浦江和蘇州河濱水區(qū)成為市民都市生活新秀帶的亮麗風(fēng)景線，市民群眾對這一寶貴的公共區(qū)域非常珍視。這應(yīng)該是一部追求美好生活的法，希望這部法能保障人們的美好生活。一些法學(xué)專家認(rèn)為，法律要有剛性的約束；若沒有剛性條款，執(zhí)法就缺乏依據(jù)，美好的濱水風(fēng)景和設(shè)施可能會遭到破壞。

許麗萍認(rèn)為，與其他地方性法規(guī)有所不同，“一江一河”立法是針對上海特定濱水區(qū)域、聚焦公共空間、覆蓋多要素(水體+岸線+公共空間+業(yè)態(tài))的地方法規(guī)，國內(nèi)無類同法律可供借鑒，立法難度大，且在“一江一河”立法中，不同群體的訴求多元，如何平衡各方利益，取得最大公約數(shù)，面臨很大挑戰(zhàn)。

在代表們看來，立法的價值有三個層次：一是保障人的自由（在不影響公共利益的前提下），二是確保公正正義，三是維持秩序。“只要個人的行為不違反公共利益和他人合法權(quán)益，就應(yīng)該保護(hù)，所以不應(yīng)該設(shè)置很多禁止性條款�！痹S麗萍認(rèn)為，立法要剛?cè)岵��?jì)，管理中不能“一刀切”，禁止性條款也不能一刀切。

不少代表都贊同這個看法，即這部法應(yīng)該體現(xiàn)差異化原則。“一江一河”濱水區(qū)不同區(qū)域承擔(dān)著不同功能，有的在市中心，有的在郊野，管理不能千篇一律，立法也應(yīng)差異化。

“黃浦江和蘇州河的功能不同，濱江面向世界，而濱河更多面向本地居民，更注重民生歷史的傳承和保護(hù)。在外灘區(qū)域?qū)嵤┑臉?biāo)準(zhǔn)，其他地方不一定也適用�！标惖ぱ嘟ㄗh，按照“一江一河”公共空間地理位置，制定專項規(guī)劃，劃分出不同區(qū)域的不同功能，“既能保持執(zhí)法的統(tǒng)一性，又能尊重各個區(qū)域不同的特性和功能，使法律有針對性和可操作性”。

大家比較一致的看法是，“一江一河”立法應(yīng)該彰顯濱水區(qū)的活力。陳丹燕認(rèn)為，濱江、濱河岸線逐漸成為整個城市的公共客廳，成為最能展現(xiàn)城市生活和市民活力之處，在此市民各美其美，和諧相處。許麗萍說，事實(shí)上，除了垂釣、遛狗等，立法還會遇到濱水區(qū)能不能燒烤、跳廣場舞等問題。立法時不能僅注重秩序感，也要考慮到煙火氣，希望通過立法來保障這份市井活力。（記者 王海燕）